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（中國環(huán)境報10月25日文）據(jù)官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2011年我國垃圾焚燒處理能力是2000年的33倍，達(dá)到9.4萬噸/日。

　　中國城市建設(shè)研究院總工程師徐海云認(rèn)為，我國垃圾焚燒發(fā)展很快，路線也非常清晰明確，不過漂亮的數(shù)據(jù)背后依然存在很多問題。

　　監(jiān)管幾乎仍是“三無”

　　技術(shù)、政策、監(jiān)管都有待探索，只有少數(shù)幾個城市能進(jìn)行飛灰處置。在垃圾焚燒技術(shù)方面，徐海云指出，設(shè)備、工藝的每一個環(huán)節(jié)都存在著創(chuàng)新的動力，也存在著創(chuàng)新的需求。以煙氣處理為例，在歐洲，干法、半干法、濕法不同工藝組合有400多種，發(fā)達(dá)國家的工藝也是百花齊放的。“從這個角度來講，根據(jù)我國的垃圾特點，垃圾焚燒設(shè)備的供應(yīng)商還有進(jìn)一步的發(fā)展空間。”

　　此外，他還認(rèn)為，飛灰處理已成為目前垃圾焚燒發(fā)展的制約瓶頸，我國對飛灰如何處理還沒有清晰的環(huán)境政策。

　　“縱觀全國，進(jìn)行垃圾焚燒飛灰處理的只有少數(shù)幾座城市。一方面，飛灰處理成本很高，危險廢物填埋場也處理不了，大部分飛灰通過固化或者穩(wěn)定化進(jìn)入填埋場，還有一部分直接回收利用。另一方面，由于政策較為混亂，同樣是飛灰，處理成本1500塊、500塊和不要錢的同時存在。”對此，徐海云建議，現(xiàn)階段飛灰處理可以學(xué)習(xí)美國做法，即進(jìn)填埋場填埋，部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市可以按照危險廢物來處理，這與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體水平應(yīng)該是相適應(yīng)的。

　　2012年，徐海云參加了垃圾焚燒廠的等級評價，發(fā)現(xiàn)我國垃圾焚燒廠的監(jiān)管仍主要依靠企業(yè)自律。政府監(jiān)管有責(zé)任沒能力，處于既無人員也沒有設(shè)備更無資金的“三無”狀態(tài)。“我覺得如何來監(jiān)管還需要探索。曾有人建議既要結(jié)果監(jiān)管也要過程監(jiān)管，但是眾所周知所有監(jiān)管需要成本，如果成本太高也是無法實施的。”徐海云說。

　　應(yīng)突破單一、區(qū)域的限制

　　能否把所有的垃圾納入規(guī)劃統(tǒng)一焚燒

　　對于生活垃圾焚燒廠的建設(shè)規(guī)劃，徐海云認(rèn)為，應(yīng)突破單一針對生活垃圾的局限。“我從溫州來上海，一路上放眼望去，好多處冒著濃煙，可能是燒垃圾或是秸稈，當(dāng)然這并不只在浙江獨有。”他建議，可以考慮效仿發(fā)達(dá)國家，把所有的垃圾納入規(guī)劃統(tǒng)一焚燒。

　　另一方面，縣一級生活垃圾焚燒發(fā)電廠在政策層面需要突破。徐海云舉例，2012年某縣級市規(guī)劃建設(shè)一座日處理300噸的垃圾焚燒發(fā)電廠，采用BOT模式的補貼價格達(dá)120元/噸。然而，所在省的省會城市垃圾焚燒處理規(guī)模為2000噸，垃圾補貼僅為50多塊錢。

　　“同樣燒一噸垃圾如果讓一個縣城補貼120多塊錢是無法實施的。”徐海云指出，造成縣級垃圾焚燒補貼價格過高的主要原因是縣城垃圾規(guī)模受限，規(guī)模小必然帶來了處理成本高。他建議，國家在投資方面需給予一定支持，以保證其與大城市保持同等補貼水平。

國內(nèi)從事垃圾焚燒發(fā)電的投資商約有40～50家，按類型可分為政府主導(dǎo)型、專業(yè)投資運營型和工程投資型三類。圖為21家主要企業(yè)截至2012年10月的垃圾焚燒項目數(shù)據(jù)。 數(shù)據(jù)來源于固廢網(wǎng)

　　如何做好合格“甲方”？

　　公共服務(wù)交給市場 經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)把握平衡

　　中國固廢網(wǎng)/中國水網(wǎng)總編、清華大學(xué)環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究所所長傅濤認(rèn)為，垃圾處理產(chǎn)業(yè)還不是真正意義上的成熟產(chǎn)業(yè)，因為產(chǎn)業(yè)目前沒有一個很到位的“甲方”。

　　那么，政府作為“甲方”，究竟應(yīng)扮演什么樣的角色？

　　黨的十六大對在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下我國的政府職能定位有一段表述，即“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)，市場監(jiān)管，社會管理和公共服務(wù)”。在傅濤看來，這其中與垃圾處理有關(guān)系的有3項，分別是公共服務(wù)、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、社會管理。

　　政府服務(wù)采購將會是未來趨勢

　　首先是公共服務(wù)職能。傅濤說，政府有義務(wù)把垃圾無害化、穩(wěn)定化。政府和公眾的關(guān)系也不是管理關(guān)系，是服務(wù)關(guān)系。而環(huán)衛(wèi)部門與社會之間也不是管理關(guān)系，而是服務(wù)關(guān)系占主導(dǎo)。

　　“目前我國提供服務(wù)的方式有兩種類型并存，10年以前只是事業(yè)單位提供，現(xiàn)在是并行的。有一部分服務(wù)是企業(yè)提供，政府付給企業(yè)錢。有一部分仍然是事業(yè)單位提供，比如還有大部分的環(huán)衛(wèi)工人仍在事業(yè)單位體制之內(nèi)，固體廢物管理的大部分環(huán)節(jié)仍保留在事業(yè)單位。”傅濤表示，政府服務(wù)采購將會是未來趨勢，市政公共服務(wù)最終的出路也一定是由市場進(jìn)行提供。

　　“最近中央強調(diào)了精簡政府職能，最重要的一個方面就是要下放政府公共服務(wù)，由政府花錢讓社會來提供公共服務(wù)。”傅濤認(rèn)為，只有這樣，政府的效率才會提高，也回答了垃圾處理行業(yè)是不是走市場化的問題。

　　經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)須把握平衡

　　還有一個影響很大的政府職能就是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)。

　　傅濤表示，經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)是因為市場不能自由運轉(zhuǎn)，所有政策性的調(diào)控措施均源于市場不能兼容，市場資金不能自由流轉(zhuǎn)。政府鼓勵垃圾焚燒發(fā)電，正是因為焚燒發(fā)電市場難以支撐。然而，調(diào)控須有度，調(diào)到市場能夠自由運轉(zhuǎn)的時候就要停止，切記調(diào)控過度。風(fēng)電就是調(diào)整過度，很多領(lǐng)域如果調(diào)整過度就會對市場產(chǎn)生沖擊。

　　“認(rèn)識宏觀調(diào)控的度和基本性質(zhì)是垃圾焚燒發(fā)展的關(guān)鍵，因為垃圾焚燒很大一部分的收入靠垃圾焚燒發(fā)電補貼。經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)怎么把控尺度，需要來自調(diào)控部門的智慧。公共服務(wù)的甲方是地方政府，但是調(diào)控部門的政策全部來自中央，就容易產(chǎn)生兩個政策層面的混亂。”傅濤表示，之所以在大型城市融合得還算不錯，是因為這些地方政府有足夠的調(diào)控能力和公共服務(wù)水平，但在絕大部分城市還有遺憾。“調(diào)控是來自中央的硬性職能，而公共服務(wù)是地方的具體采購，兩者需要找到一個平衡點。”

　　社會管理是皮，公共服務(wù)是毛

　　最后一個是社會管理職能。

　　傅濤認(rèn)為，社會管理必須是依法管理，而特許經(jīng)營不需要依法，依照合同就行。環(huán)境監(jiān)管涉及到一系列問題都需要有法律基礎(chǔ)，國家必須發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)，由相關(guān)部門依法管理。

　　目前的問題是公共管理缺位，傅濤說：“社會管理是皮，公共服務(wù)是毛，皮之不存毛將焉附？”社會管理如果不存在了，公共服務(wù)就很難做。

　　政府需協(xié)調(diào)與公眾關(guān)系

　　傅濤指出，目前在三個職能方面存在幾個問題：一、公共服務(wù)上政府投資不足，責(zé)任不到位。公共服務(wù)，無論怎么做都是地方的責(zé)任，政府永遠(yuǎn)不是旁觀者。二、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)是虛高的，在強調(diào)資源化管理時忽略了其合理性。補貼不合理，一定程度上干擾了市場秩序。三、社會管理上不清晰，很難進(jìn)行一個很清晰的成本核算。

　　“政府、企業(yè)、公眾之間的關(guān)系需界定清晰，政府為公眾做公共服務(wù)，企業(yè)與公眾之間并無直接聯(lián)系，所有聯(lián)系都是通過政府實施，不應(yīng)把企業(yè)推到公眾的對立面。企業(yè)只是一個支點，天平的兩邊一邊是政府，一邊是公眾，需要協(xié)調(diào)好。”傅濤說。

　　未來十年進(jìn)入黃金期？

　　焚燒將以上海、廣東、浙江、江蘇作為沿線，向其他地區(qū)輻射

　　垃圾焚燒一直存在很多爭議，公眾尤其關(guān)注垃圾焚燒對環(huán)境的影響，“環(huán)境的影響其實并不大，但政府、媒體、公眾都非常關(guān)注。”上海環(huán)境衛(wèi)生工程設(shè)計院院長張益曾做過統(tǒng)計，在垃圾處理整個發(fā)展過程中，據(jù)不完整統(tǒng)計已經(jīng)發(fā)生上百次民意事件，比較集中的有13起，一半以上參與的人數(shù)達(dá)萬人。“而且，這些事件都發(fā)生在我國焚燒廠數(shù)量較多，經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)，執(zhí)行環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)較高的地區(qū)，同時也是房地產(chǎn)升溫較熱的地區(qū)。從這里面我們應(yīng)該反思，是什么引起了公眾對焚燒的高度關(guān)注。”他說。

　　新形勢下出現(xiàn)四大趨勢

　　張益總結(jié)了在這種新形勢下出現(xiàn)并發(fā)展的4大新趨勢。“一、原來每家公司接到一個焚燒項目都會高調(diào)宣傳，現(xiàn)在更多的是務(wù)實、高效、積極推進(jìn)。二、輿論報道由以前的多元化，改為近年的正面報道為主。三、政府部門以前是被動的應(yīng)對，現(xiàn)在是積極的引導(dǎo)、正面的宣傳。四、一般項目布局由以前小型化，改為園區(qū)化、集中化、規(guī)模化。原來一些項目關(guān)注度比較低，數(shù)量多，規(guī)模小，現(xiàn)在拿到一個項目征到一塊地，得到老百姓的支持非常不容易。”同時，張益也認(rèn)為隨著行業(yè)發(fā)展還會有很多新的趨勢。“比較典型的，如從前年開始企業(yè)兼并慢慢開始，未來3～5年兼并收購會進(jìn)一步擴(kuò)大。”

　　“四五六”和“三三三”格局

　　“雖然爭議依然存在，但總的發(fā)展基調(diào)仍會是以焚燒和填埋作主線，其他設(shè)施為輔的國家規(guī)劃建設(shè)布局。”張益表示，就區(qū)域來分，焚燒將以上海、廣東、浙江、江蘇作為沿線，向其他地區(qū)輻射，即以東部地區(qū)最為集中，其次是中部地區(qū)，然后是西南地區(qū)，最后是東北和西北地區(qū)，呈扇形發(fā)展的布局。

　　對于未來垃圾焚燒的發(fā)展格局，張益用兩組數(shù)字概括：“四五六”和“三三三”。

　　所謂“四五六”格局，即“十二五”新增的垃圾處理設(shè)施，焚燒占到四成；其中，東部地區(qū)的比重占到五成，項目的數(shù)量占52.7%，項目的規(guī)模也占到五成，54.8%；此外，新建的投資規(guī)模占了六成，盡管從國家的布局來看是占56%，實際上設(shè)施的比例經(jīng)簡單測算已經(jīng)達(dá)到了65%～67%。張益認(rèn)為，“四五六”的格局現(xiàn)已基本形成，以后在“十三五”可能力度還會加大。

　　所謂“三三三”格局，即到“十二五”末，垃圾焚燒處理項目達(dá)到300個左右，有可能超過300個；形成30萬噸的處理規(guī)模，每個項目平均處理規(guī)模為1000噸，早期的只有700、800多噸，但是新建的項目中1500噸、1000噸的處理規(guī)模占主流；目前垃圾焚燒處理比例已經(jīng)達(dá)到18～20%，未來這個數(shù)字可以達(dá)到30%。

　　“未來至少還有10年，是焚燒發(fā)展的黃金時期。”張益認(rèn)為。